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2021年12月22日
（2022年1月13日追加・修正）
（2022年1月28日賛同団体追加）

認定NPO法人 難民支援協会
RAFIQ（在日難民との共生ネットワーク）
NPO法人 名古屋難民支援室

　2021年12月21日、出入国在留管理庁（入管庁）より「現行入管法上の問題点」と題する資料（以下「本資料」とする）が公表されました。2021年の通常国会で成立が見送られた「出⼊国管理及び難⺠認定法及び⽇本国との平和条約に基づき⽇本の国籍を離脱した者等の出⼊国管理に関する特例法の⼀部を改正する法律案」（以下「入管法改正案」とする）の再提出が報じられる中、法改正の必要性を訴える入管庁の意向が背景にあると考えられます。

　本資料は、犯罪歴がある方による難民申請や、難民申請の誤用・濫用の可能性を強調するなど、情報が恣意的に引用されており、難民申請者を含む外国人に対する差別や偏見を助長しうる内容となっています。日本国内で難民支援を行う立場より、以下の通り強く抗議します。

１．難民申請者を含む外国人への差別や偏見の助長につながる恣意的な表現

　難民や難民申請者を送還することは、国際法上の原則¹により禁止されています。本資料では、難民申請者の一部を「送還忌避者」と形容していますが、難民申請者として当然の権利の行使²を「忌避」と表現することは、難民申請者に対する偏見や誤解を助長するものであり、不適切です。

　実際に、2008年から2020年に難民と認定された390人のうち、72人（約19％）には退去強制令書が発付され、人道配慮による在留許可を得た者については、2,187人中695人（約32％）に退去強制令書が発付されていました³。難民にとって、迫害などのおそれがある地への送還を拒むことは当然であり、庇護を求める者に対して退去強制令書が発付されてしまう現行制度こそが、「法の不備」として見直されるべきです。

　また、難民申請の誤用・濫用の可能性がある事案が強調されていますが、そもそも難民の定義が不当に狭く解釈されている日本において、誤用・濫用が多いとの入管庁の主張は説得力に欠けます。

　さらに、本資料では、難民申請者の一部に犯罪歴があることが強調されていますが、保護を求めて逃れた者に対する偏見を助長するものとして強く懸念します。難民の定義において犯罪歴が問題になるとすれば、避難した先の国の外で重大な犯罪（政治犯罪を除く）を行った人などを保護の対象外とする、難民条約の除外条項⁴についてのみであり、犯罪歴と関連付けることは、入管庁による印象操作と言わざるを得ません。また、犯罪歴の強調や「前科者」といった表現を政府が用いることは、犯罪をした人の立ち直りを支える政府方針⁵にも反するものであると考えます。

２．不適切な難民認定基準を前提に難民申請の誤用・濫用を強調

　日本の難民認定制度には多くの課題があり、難民申請者の増加に関わらず、難民として認定されるべき人が認定されてきませんでした⁶。送還忌避者を含む難民申請者の増加が難民認定業務に支障をきたしているとの分析は不適切であり、現行制度に対する国内外からの指摘の本質をとらえないものです。

　このような課題の１つとして、不適切な難民認定基準が挙げられます。本資料では、入管庁が「難民条約上の理由に直ちに該当するとは思われない」とする申請理由が複数挙げられていますが、そのうちの１つである「本国の治安に対する不安」は、諸外国では、紛争等による無差別暴力を理由に国際保護の対象と認められうる申請理由です⁷。また、「知人、近隣住民、マフィア等とのトラブル」や「親族間のトラブル」については、例えば、性的マイノリティであることを理由に親族や近隣住民から迫害を受けるおそれがあるケースが考えられ、「トラブル」の内容や理由に関する慎重な判断が求められる事案類型です。さらに、「本邦での稼働希望」については、日本での稼働を希望しているからといって、本国に帰れない事情をもたないわけではありません。稼働希望の背景にある本人の事情を十分に汲み取った判断が必要です。

　このような現行制度の課題に目を向けることなく、一辺倒に難民申請者の送還を促進する政府方針を強く懸念します。難民保護を目的とする法律の作成など、「国内における包括的な庇護制度の確立⁸」の実現に向けた改善がまずは行われるべきです。

３．難民の送還ではなく保護を：複数回申請で認定等された事例を示さず、犯罪歴を強調

　本資料では「過去３回目以降の申請で難民と認められた事例は無し」とされていますが、３回目の申請中に裁判により難民と認められた事例や、３回目以上の申請によって人道配慮による在留許可が認められた事例が確認されています。また、送還停止効の例外に関する諸外国法制の比較では、初回申請における難民認定状況の違いに言及しておらず、情報を恣意的に用いていると言わざるを得ません⁹。

　2021年に政府が提出した入管法改正案では、３回以上にわたり難⺠申請を⾏っている者などを対象に、難民申請中の送還を停止する規定（送還停止効）の例外が設けられていました。しかし、上述の通り難民として保護するべき人を保護することができていない現行制度において、このような規定を設けることは、迫害を受けるおそれがある出⾝国に難⺠が送還される可能性を⾼めるものとして許されません。

　さらに、初回申請者のうち一定の犯罪歴がある者等を送還停止効の例外とする入管法改正案の規定に対して、UNHCR¹⁰は「自動的な送還停止効に対する何らかの例外の導入を決定するのであれば、それはきわめて限定された事案に限られなければならず、初回の申請者が含まれてはならず、かつ…適正な措置を整備する必要がある」との見解を示しています。「決定的要因は、難民が行った犯罪の重大性または罪種ではなく、犯罪および有罪判決に照らして当該難民が社会にとって今後危険な存在となるか否か」であり、一定の犯罪歴がある者に対する国際保護の必要性を一律に否定するかのような本資料の論旨は、難民条約の理念を踏まえないものであり、不適切です。

４．おわりに：日本で暮らす全ての人が共に生きる社会を目指して

　共生社会とは、出入国や難民保護に関する国際的に合意されたルールと照らし合わせて妥当な法制度のもとに実現されるべきものです。しかし、現行の難民認定制度では、国際基準に基づかない審査により、難民として保護されるべき人が、難民申請を繰り返さざるを得ない状況が発生しています。収容については、国連の専門機関¹¹より、国際的な義務との整合性を確保するための法改正が要請されています。

　さらに、本資料では「適正な法的地位」の保持が共生社会の前提とされていますが、非正規の手段による庇護希望者の入国や滞在は難民条約において予定されているものです。そして、国際人権法によって認められた権利は、法的地位の有無に関わらず、誰にでも保障されなければなりません。

　本資料には、在留資格を持たない特定の外国人に対する政府の偏見や差別的な意識が明確に表れています。そのような意識に基づいて策定される入管法改正案には、重大な懸念を抱かざるを得ません。日本で暮らす全ての人が、尊厳と安心が守られ、ともに生きることができる社会に向けた法制度の確立を求めます。

以上

※入管庁発表資料「現行入管法上の問題点」に対する追加意見（2022年１月13日）

入管庁発表資料のうち、難民保護のあり方に関する誤った認識に基づく点や、情報が恣意的に用いられていると考える点について、以下、追記します。入管庁には、このような偏見や差別的な意識に基づく課題提起ではなく、迫害のおそれから逃れた難民申請者の立場に寄り添い、難民保護の理念に立脚した前向きな施策の検討・実施を求めます。

（１）難民申請者数と審査期間の関係について

「庇護すべき者の迅速な救済（p.8¹²）」は、難民申請者数の制限ではなく、難民保護を行うために必要な体制や専門性の強化や、効率的な審査の実施によって達成するべきものです。難民申請者の増加によって審査処理期間が長期化し、「庇護すべき者の迅速な救済が困難になっている（p.8）」との本資料の分析は、課題の本質をとらえないものです。

難民認定の判断にあたり必要な情報の調査などは、入管庁の入国審査官の中から指定される難民調査官が担っています。しかし、入管行政からの独立性や、難民認定に必要な専門性の不足に対する懸念から、UNHCRは「難民を専門的に扱う部局の設立¹³」を求め、政府の有識者会議でも、「難民認定業務の専門性・独立性をより高めるため¹⁴」の組織のあり方に関する検討が求められています。

日本の難民認定における高い立証基準も、「迅速な救済」を困難にする要因として挙げられます。UNHCRは「難民がその事案のすべてを「立証」できることはまれであって…申請者に「疑わしきは申請者の利益に」の原則（灰色の利益）を適用することが頻繁に必要になる¹⁵」としていますが、日本ではこのような「灰色の利益」が適用されず、申請者の主張を裏付けるための調査に必要以上の時間がかけられていることが懸念されます。

カナダでは、難民該当性が高いと考えられる特定の国や属性の難民申請者について、書類審査や簡易なインタビューのみで認定の判断を行っています¹⁶。このような審査は、難民申請者と政府の双方にとって負担の軽減につながるものです。各国の取り組みを参考に、国際基準に基づく適切な審査を行い、効率性の向上を図るべきです。

（２）難民保護と犯罪歴の関係について

本資料では、「送還忌避かつ前科者」とされる994人のうち466人が難民申請中であり、その中の112人は難民申請回数が３回以上であるとするなど（p.10）、難民申請者の中に犯罪歴がある人がいることが強調されています。しかし、犯罪歴による保護の否定は、国際的に合意されたルールに基づいて極めて限定的に適用されなければなりません。そのような国際基準を示すことなく、犯罪歴があることと難民申請者であることを安易につなげるべきではありません。また、「難民認定制度の誤用・濫用が疑われる事案（p.10）」として刑務所出所後や受刑中に難民申請をした事例を紹介していますが、服役中の本国情勢の変化を鑑みることなく、一律に「誤用・濫用」であるかのような印象を与えることは不適切です。

前述の通り、難民の定義において犯罪歴が問題になるのは、避難した先の国の外で重大な犯罪（政治犯罪を除く）を行った人などを保護の対象外とする、難民条約の除外条項の適用に関してです。また、難民条約には「当該締約国の安全にとって危険であると認めるに足りる相当な理由がある者又は特に重大な犯罪について有罪の判決が確定し当該締約国の社会にとって危険な存在となった者¹⁷」を難民や難民申請者の送還を禁止するノン・ルフールマン原則の例外とする規定がありますが、その解釈は「制限的に、かつ比例性の原則を全面的に尊重して¹⁸」行われなければなりません。UNHCRは「『社会にとっての危険』の例外を適用するためには…対象者が将来のリスクであるという認定が必要¹⁹」としています。入管収容は刑期を終えてから行われるものであり、「送還忌避」とされる難民申請者の一部に犯罪歴があることは、「将来のリスク」があることを直接的に示すものではありません。また、拷問等禁止条約や自由権規約に基づくノン・ルフールマン原則には、例外は認められていません。

さらに、「送還忌避者」のうち有罪判決を受けている者の罪種別内訳として、入管法違反（418件）を挙げている点は、「移住者による非正規入国・滞在は犯罪行為と見なされるべきでない²⁰」との国際的な見解を踏まえないものです。

（３）難民認定制度の現状に対する評価について

「難民認定申請の実態（p.9）」として難民申請理由が「難民条約上の理由に直ちに該当するとは思われないものも相当数あり」とするのは、難民認定制度の現状を踏まえない不適切な分析です。本来難民認定されるべき人が、日本政府の独自の判断によって「難民条約上の理由に直ちに該当するとは思えない」とされることがないよう、UNHCRの諸文書や国際的な先例等を踏まえた難民認定基準を適用するべきです。

本資料では「難民条約上の理由に直ちに該当するとは思われない（p.9）」とされる難民申請理由が複数挙げられていますが、それぞれの事案類型について、下記の通り難民条約上の理由に該当し得る場合が考えられます。2020年に振分けが行われた案件のうち、入管庁が「明らかに濫用・誤用的」としたのは455件（約12％）²¹だったことを踏まえても、「不認定者の約45％がこれらの理由に該当（誤用・濫用の可能性あり）（p.9）」とするのは、難民申請者に対する誤った印象を与えるものであり、不適切です。

【入管庁が「難民条約上の理由に直ちに該当するとは思われない」とするそれぞれの事案類型について】

①　知人、近隣住民、マフィア、親族間のトラブル

迫害主体は国に限定されるべきものではありません。「トラブル」の内容や理由に関する慎重な判断が求められます。

• UNHCRの見解²²：迫害の主体は、国の当局に限られない。非国家主体からの迫害であっても、それが当局により故意に容認されていたり、当局が効果的な保護を与えることを拒否、もしくはできないときは、難民条約にいう迫害にあたる。
• 日本における認定事例²³：同性愛者であることから、親族から拘束されて病院に連行等された事例。本国政府による効果的な保護が期待できる状況にないとして、難民と認定された。

②　本国の治安に対する不安

諸外国において、紛争等による無差別暴力を理由に「補完的保護」が認められ得る事案類型です。

• UNHCRの見解²⁴：必ずしも難民条約上の難民でないかもしれないが、国際的保護を必要とする者は一般に、UNHCRのより広い保護権限の対象となる難民と呼ばれる。この保護権限は、武力紛争あるいは重大な治安紊乱の結果として、出身国における生命、自由、安全に対する重大な脅威のために国際的保護を必要としており、自国外にいる者も対象としていると解される。例えば暴力の無差別な影響や紛争状況に伴う混乱から逃れており、迫害の個別的要素がない者は、難民条約上の難民の定義の厳密な解釈には該当しないかもしれないが、なお国際的保護を必要としていると考えられ、UNHCRの保護権限の範囲内にあると考えられる。

③　本邦での稼働希望

日本における稼働希望は、本国における迫害のおそれを否定する要素ではありません。そもそも、難民は、迫害からの庇護という特殊事情であり、就労は、誰もが負う生活を支える普遍的な条件であって、次元が異なる問題です。本国に家族を残して先に避難してきた当事者が、通常長期間を要する日本の難民認定手続の結果を待つ間、仕送りをすることを余儀なくされるケースも多く、稼働希望の背景にある本人の事情を十分に汲み取った判断が必要です。

• 日本における難民勝訴判決（東京地判2010年６月８日）：入国から一定期間、難民申請を行わずに就労をしていた者について、「来日当初は難民認定制度についてよく知らなかった旨を供述するところ…原告が本邦に入国してから本件難民認定申請に至るまでの期間が約 1 年 5 か月であることや、その間に原告が不法に就労していたことをもって、原告の難民該当性に関する前記の認定判断が左右されるものということはできない」と判断。
• 日本における難民勝訴判決（東京地判2007年２月２日）：来日後の就労について、「難民であっても生活をしていかなければならないのであるから、これのみをとらえて問題視することはできないし、その結果として、ある程度の貯まった金銭を本国の家族にあてて送金すること自体は人情として理解ができないわけではない」と判断。

④　個人的な事情（健康上の問題、日本での生活の長期化）

難民条約上の理由に該当しない場合であっても、人道配慮による在留許可が認められる実態がある中で、このような理由による難民申請を制度の「誤用・濫用」とするのは不適切です。加えて、出身国の医療体制や家族生活の尊重の観点から、自由権規約等に基づく保護が認められ得る事案もあります。

• 日本における人道配慮による在留許可事例²⁵：難民不認定としつつ「申請者は、本邦で日本人と婚姻し、申請者の供述及び提出資料等から、夫婦が同居し、相互扶助していることが認められる上、既に夫婦の間には日本人実子が出生しており、婚姻の安定性・継続性が認められる」ことから日本での在留を認めた事例。
• 諸外国における事例（自由権規約委員会 C. v. Australia（900/1999））：庇護国で受けている精神疾患の治療を継続することが困難な国への送還について、自由権規約違反であるとした事例。

2014年の難民認定制度に関する専門部会による提言を受けて、入管庁が作成中の「難民該当性に関する規範的要素の明確化」にあたっては、専門部会による「UNHCRが発行する諸文書、国際的な実務先例及び学術研究の成果なども参照²⁶」すべきとの提言を踏まえ、これまでの限定的な難民定義の解釈を見直す姿勢が求められます。

（４）出入国管理の例外として難民保護を位置付ける必要性について

庇護を求めて逃れた者に退去強制令書が発付され、送還を目的とする収容の対象となっていることは、出入国管理が難民保護に優先して実施されていることの現われと言えます。退去強制手続後の流れとして、本資料は「退去強制手続等による帰国者」「出国命令による帰国者」「帰国を拒む者（送還忌避者）」のみを想定しており（p.4）、難民認定手続中の人がいることや、退去強制令書を発付された後に庇護が認められた人がいるという事実を踏まえていません。出入国管理の例外としての難民保護理念の定着と、それを実現するための制度の確立が求められます。

非正規の手段による庇護希望者の入国・滞在は難民条約上予定されており、締約国は「不法に入国し又は不法にいること」のみを理由に不利な取扱いしてはならないとされています²⁷。しかし、日本では、空港で庇護を求めた者の上陸を認める一時庇護上陸許可や、在留資格をもたない難民申請者の法的地位の安定を目的とする仮滞在許可が積極的に運用されておらず²⁸、「不法に入国しまたは不法にいる」難民申請者の多くに退去強制手続が行われ、送還を目的とする収容の対象となっています。さらに、2018年以降、正規滞在の初回申請者の一部や複数回申請者が原則在留制限を課される運用が行われおり²⁹、難民申請者の法的地位の更なる不安定化につながっています。

（５）難民や収容に関する諸外国との比較から見えること

送還停止効の例外や収容について、日本を含む６か国の法制度を比較していますが（p.15）、制度の全体像を踏まえておらず、十分な比較が行われているとはいえません。

送還停止効の例外に関する比較にあたり、各国の難民認定状況に対する分析が行われていない点は、特に複数回申請者の送還停止効の例外を検討にするにあたり重大な問題です。また、送還停止効の例外に関する判断に対する不服申立てや法的扶助、インタビューの有無といった、適正手続保障に関する各国の制度が検討されていません。

収容期間の上限や司法審査については、収容開始から一定期間経過後の定期審査に触れておらず、情報の恣意的な引用が懸念されます。例えばフランスでは、行政判断による収容は２日までしか行うことができず、それを超えて収容をする場合は、行政裁判所による審査を受けなければなりません。また、収容開始から30日後にも、司法による審査が自動的に行われます。平均収容期間は、日本の549.5日（2020年の東日本入国管理センターの場合）に対して、フランスでは16.8日（2019年）でした³⁰。さらに、EU等では、政府から独立した難民審査機関があることや、「EU拷問等防止条約」や「国家人権委員会」等の人権を監視する機関が機能していることを考慮しての比較が必要です。

以上

【賛同団体】（2022年１月28日時点）
特定非営利活動法人WELgee
全国難民弁護団連絡会議
特定非営利活動法人 難民自立支援ネットワーク
日本ビルマ救援センター

※2022年１月13日、団体追加による修正及び「「現行入管法上の問題点」に対する追加意見」を追加。
※2022年１月28日、賛同団体を追加。