「出入国在留管理基本計画案」に対するパブリックコメント

2019.4.19

難民支援協会は、法務省の「出入国在留管理基本計画案（※1）」に対するパブリックコメントを4月12日に提出しました。

「基本計画（※2）」は今後2年間の出入国在留管理行政の方針を決める重要な文書です。2015年9月と2018年1月にそれぞれ行われた「難民認定制度の運用の見直し」と「難民認定制度の運用の更なる見直し」は、2015年の「第5次出入国管理基本計画」に基づくものでした。

今回の「基本計画」でも難民認定制度に関する言及がなされており、それに対して、当会は以下のようなコメントを提出しています。

・「真の難民の迅速な保護を図るという目的に適う一定の効果を上げている」という記述があるが、難民認定数は十分ではなく、平均処理期間にも改善が見られない。
・保護対象の明確化だけではなく、代理人の立ち合いやインタビューの録音といった、適正手続の保障についても諸外国での保護状況を参考にするべきである。
・「濫用・誤用的申請に対する措置等を、引き続き的確に実施していく」とされているが、難民申請者の生活保障という観点から現在の措置を継続することは不適切である。
・濫用・誤用的申請の抑制策として「繰り返し申請を行うことで退去強制による送還の回避を意図する悪質な不法滞在者等には送還停止効果に一定の例外を設ける」とされているが、ノン・ルフ―ルマン原則に反するおそれがあり適切ではない。

その他のコメントについては、下記本文をご覧ください。今回の「基本計画」の策定を機に、難民保護のための施策が適切に実施されることを望みます。

※1：e-GOV「出入国在留管理基本計画案について（意見募集）」（2019年4月1日）https://search.e-gov.go.jp/servlet/Public?CLASSNAME=PCMMSTDETAIL&id=300130158&Mode=3（2019年4月15日閲覧）
※2：法務省「出入国管理基本計画」http://www.moj.go.jp/nyuukokukanri/kouhou/nyukan_nyukan40.html（2019年4月15日閲覧）

pdf版はこちらから

2019年4月12日
2019年5月20日訂正

法務省出入国在留管理庁政策課御中

「出入国在留管理基本計画案」に対するパブリックコメントの提出

認定NPO法人難民支援協会
〒101-0065
東京都千代田区西神田2-5-2 TASビル4階
電話：03-5379-6001
ファックス：03-5215-6007

　認定NPO法人難民支援協会（※1）は、「出入国在留管理基本計画案」の作成に伴う意見募集（パブリックコメント）に対し、以下の意見を申し述べる。

1. はじめに

　第五次出入国管理基本計画は、難民認定制度に大きな変化をもたらした。2015年9月の「運用の見直し」では、案件振り分け制度が導入され、2018年1月の「運用の更なる見直し」では、難民申請者の生活をより厳しいものとする、就労許可や在留資格に関する制度の変更が行われた。　

　一方、難民保護のための取組は進んでいない。難民認定者数は、2015年27人、2016年28人、2017年20人、2018年42人と、依然として低い水準で推移している。人道配慮による在留許可（※）については、2008年の360人から激減し、2018年は40人のみである。また、被収容者に占める難民申請者の割合は、東日本入国管理センターの場合、2016年の66.0%から2018年の70.1%へと増加傾向にある（※2）。第5次出入国管理基本計画のうち、濫用・誤用対策のみが先行し、難民保護のための施策の実施が十分でないことは、第7次出入国管理政策懇談会の委員から指摘もされている（※3）。

　今回の出入国在留管理基本計画の策定は、この4年間を総括し、よりよい難民保護のあり方を目指す契機である。日々私たちの所に相談に来る難民申請者が、この国で人として当たり前の権利を認められ、安定した生活が送れるようにするにはどうしたらいいのか。20年間の難民支援の経験に基づいた私たちの考えを、以下、基本計画の記述に沿いながら述べていく。

2. 収容について

該当箇所：6 (3) イ ⑤ 被収容者の適正な処遇及び迅速な送還の実施

　非正規滞在者の収容や仮放免の運用、および被収容者の処遇にあたっては、国際機関等から長年勧告されてきたが（※4）、改善がほぼ見られない。「難民認定申請者は原則として収容されない」とする国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）の見解（※5）、および難民申請者の収容は最後の手段であるという国際社会の原則を踏まえた内容の基本計画を定めるべきである。

3. 在留特別許可について

該当箇所：6 (3) エ在留特別許可の適正な運用

　2011年をピークに、在留特別許可数および許可率が減少している。2011年は6,879件が認められていたが、2017年は1,255件のみである（※6）。同時期、許可率は約80%から約57%に減少している（※7）。2009年以降「在留特別許可ガイドライン」が改訂されていないのにも関わらず、ここまでの変化があるのはどういった背景からか。

　加えて「『在留特別許可に係るガイドライン』の見直しも検討していく」とあるが、それにあたっては「子どもの最善の利益（※8）」といった国際的な原則をガイドラインに盛り込むべきである。また、諸外国での例を参考に、ガイドラインではなく明確な基準を策定することで、透明性および予見可能性を高め、在留特別許可の件数を増やすことができるのではないか。

4. 難民認定制度について

1. 脆弱性が高い者のインタビューの際に、弁護士等の立会いを認める取り扱いについて

該当箇所：7 (1) ア ① 保護対象、認定判断及び手続の明確化

　本来、インタビューの際の代理人の立会いは、全ての難民申請者が享受すべき当然の権利である。例えば、イギリスにおいては、インタビューにおける弁護士の同伴もしくは録音が認められている（※9）。また、ドイツにおいては、弁護士もしくはUNHCRの参加が認められている（※10）。諸外国での制度を参考に、脆弱性に関わらず全ての難民申請者について、常に代理人の立会いが認められる運用がなされることを基本計画において示されたい。

　また、脆弱性が高い者のインタビューに係る本取扱いについて「今後の方針」では言及されていないが、2019年以降の方針を示されたい。

2. 「真の難民の迅速な保護を図るという目的に適う一定の効果を上げている」という表現について

該当箇所：7 (2) 現状の課題

　2018年の難民認定数42人は、支援団体の経験からすると依然として不十分な数である。出入国管理政策懇談会の委員からも、「年間に30人、40人というのは、大海の一滴でないか」という指摘がなされている（※11）。迅速性についても、一次審査の平均処理期間は2017年の約9.6月から2018年の約13.2月とむしろ伸びており、審査請求まで含めると、2017年は約27.9月、2018年は約31.2月である（※12）。よって、「効果を上げている」という評価は実態を反映しておらず、基本計画から削除されるべきである。

3. 「濫用・誤用的な申請が依然として相当数見受けられる状況」という表現について

該当箇所：7 (2) 現状の課題

　難民申請者が「我が国での就労や退去強制による送還回避」といった意図を有しているか否かを判断する、明確な基準は存在するのか。存在するのであれば、具体的に説明されたい。そのような基準が存在しないのにも関わらず「依然として相当数見受けられる」と判断しているとすれば、正当性がなく適切ではない。

4. 「アフガニスタン・イラク・シリアの出身者の我が国での庇護の状況」について

該当箇所：7 (2) 現状の課題

　UNHCRの「グローバル・トレンズ2017」によると、アフガニスタン・イラク・シリアの庇護率は世界的にみてそれぞれ50.3％、60.0％、91.6％である（※13）。日本においてこの庇護状況は達成されていないと認識しているが、どのような根拠において「欧州等の諸外国と比べてもほぼ変わらない」と述べているのか。

　また、アフガニスタン・イラク・シリアに限らず、世界的には多くの人が庇護されているが、日本においては十分な庇護が行われていない出身国が多数ある。例えば（※14）：

ミャンマー：2018年は656人が日本で申請し、難民認定を得たものが0人、本国の情勢等を踏まえて人道配慮による在留許可（※）を得たものが1人だった。しかし、世界的に見れば、2017年に24,030人のミャンマー人が難民申請をしており、21,217人が庇護を得ている。庇護率は84.1％である。
トルコ：2018年は563人が日本で申請し、認定および本国の情勢等を踏まえて人道配慮による在留許可（※）を得たものは1人もいなかった。しかし、世界的に見れば、2017年に27,292人のトルコ人が難民申請をしており、7,436人が庇護を得ている。庇護率は38.6％である。

　これらの国からの難民申請者が十分に認定されていない限りは、日本の難民認定制度は国際基準に達していないという批判は免れない。