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ウクライナからの避難民の受け入れが日本政府によって表明され、就労可能な「特定活動１年」の在留資格の付与¹や、省庁横断的な連絡調整会議²の設置などが発表されました。これまでにない迅速な意思決定で、日本に受け入れられたウクライナ難民が、長期的な見通しをもって日本で安心して暮らしていけるよう、包括的な定住支援が今後も検討されることを期待します。

同時に、現在日本には、様々な国や地域から紛争や迫害を逃れ、難民として保護を求めている人々がいます。今回のような保護の広がりを日本における難民受け入れの基盤ととらえ、難民認定制度の改善や、庇護を希望する全ての人を包括した支援制度の確立につなげる必要があります。

昨年度、難民支援協会が支援を行った難民の出身国は50以上にのぼります。2021年、アフリカだけでも複数の国でクーデターや紛争が発生したことなど日本ではあまり報じられない世界情勢があり、「自身の母国の問題が世界から見放されている」と嘆き憤る難民の方々を日々目の当たりにしています。

日本の難民認定制度には様々な課題があり、難民として認定されるべき人が認定されないままに、安定した法的地位を得ることなく暮らし、収容や送還のおそれに直面する場合も少なくありません。公的支援が不十分で、明日の衣食住や医療アクセスへの不安も抱える中、中長期的な展望を描くことはできません。

本来、人の命は出身国や地域によって選別できないはずです。包括的で公平な難民保護制度の確立に向けた日本政府の取り組みとして、難民支援協会は、以下の３点を提案します。

１．国際基準に則った難民認定基準の策定

日本をはじめ難民条約に加入する国は、条約上の難民の定義³に基づき難民認定を行っています。難民条約は今から70年以上前に採択された条約ですが、その後の世界情勢や人権規範の変化を踏まえた難民定義の解釈の発展により、保護対象の広がりを見てきました。しかし、日本では難民条約の限定的な解釈により、難民として認定されるべき人が、認定されていない状況にあります。

現在、政府は「難民該当性に関する規範的要素の明確化」を策定中としています。2021年７月にUNHCRと入管庁が交換した協力覚書⁴では、新たな協力の例として、この「明確化」に対してUNHCRが意見を提示することが示されました。条約上の難民の定義に用いられる用語の解釈をUNHCRの意見を反映させる形で明らかにし、硬直した日本の難民認定基準を発展させる機会として「明確化」が実施される必要があります。

【紛争から逃れた人への難民条約の適用】

国際基準に則った難民認定を行わない姿勢は、今回のウクライナのように、紛争から逃れてきた人を保護するにあたっても、問題とされてきました。例えば、シリアでの内戦から逃れてきた方々は他国では広く難民認定されていますが、各国と比較すると日本で難民認定された方は少数です。

シリア出身者の難民認定状況⁵（2011～2020年）

UNHCRは「難民条約は国際的または国内的武力紛争やその他の暴力から逃れる者を保護する⁷」とし、各国における審査にあたっての指針⁸を示しています。この指針に照らして日本の難民認定基準を見直すにあたっては、特に以下の点が重要です。

上記に挙げた解釈は、紛争だけではなく、様々な状況から逃れた人を認定するにあたっても、同様に適用されるものです。このような難民条約の解釈の広がりを取り入れることが、難民保護を目的とした、より適正な認定審査につながります。

２．2021年通常国会政府提出法案における「補完的保護」の定義の見直し

難民条約上の難民には該当しないが、国際的な保護を必要とする者を保護する制度として、各国で「補完的保護」が導入されています。日本においては、2014年の「難⺠認定制度に関する専⾨部会」による提言¹⁶を受け、2021年の通常国会に政府が提出した「出入国管理及び難民認定法及び日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法の一部を改正する法律案」（以下、法案）において、現行の「人道配慮による在留許可」に代わる制度として補完的保護の創設が規定されていました。しかし、国際社会において確立した補完的保護の本来の目的を踏まえない内容であり、適切な保護にはつながらないと考えられることから、その見直しが必要です¹⁷。

例えば、「難⺠認定制度に関する専⾨部会」の提言が「一つの参考になろう」としたEUにおける「補充的保護」では、「国際⼜は国内武⼒紛争の状況における無差別暴⼒による⽂⺠の⽣命⼜は⾝体に対する重⼤かつ個別の脅威¹⁸」や、⽇本も締約国である、拷問等禁⽌条約や⾃由権規約といった国際⼈権法が禁⽌する「拷問若しくは⾮⼈道的な若しくは品位を傷つける取扱い、⼜は刑罰」を「重⼤な危害」と定義し、これらを被る現実の危険が⽰される場合を保護対象としています。

一方、法案では、補完的保護対象者は「難民以外の者であって、難民条約の適用を受ける難民の要件のうち迫害を受けるおそれがある理由が難民条約第１条Ａ（２）に規定する理由であること以外の要件を満たすもの」（第２条３号の２）と定義されていました。国際人権条約に基づく保護という観点ではなく、また、紛争や無差別暴力からの保護が明記されていません。さらに、難民条約上の理由以外は難民認定と同じ基準を用いるとの方針は、上述の狭い迫害解釈や個別把握が補完的保護にあたっても適用されることを意味し、ウクライナから逃れる人も含め、紛争から逃れてきた人の保護が実現されないことが懸念されます。本来の目的を踏まえた、補完的保護の導入が必要です。

３．日本での庇護を希望する人に対する包括的で公平な支援制度の確立

様々な国や地域から逃れて保護を求める人々に対して、これまで日本政府はインドシナ難民や難民条約上の難民としての受け入れ、人道配慮による在留許可や第三国定住といった形で対応してきました。また、2020年末時点で、２万人以上の方が、日本での保護を求めて難民申請を行っています¹⁹。ウクライナから逃れた人への支援制度を検討するにあたっては、これらの日本での保護を求める人に包括的かつ公平に対応できているか、という視点が欠かせません。

難民受け入れの枠組み

加えて、ミャンマー・アフガニスタン・ウクライナ出身者については、出身国ごとに現在下記の措置がとられています。

平均４年４か月²⁴を要する難民認定手続きにおいては、難民申請者の多くが、法的地位が不安定なまま、公的な支援も不十分な状況に置かれています。例えば、2020年の難民申請者のうち約５％²⁵は在留資格をもっておらず、その多くが収容もしくは在留資格や就労、国民健康保険への加入が認められない仮放免者として暮らしています。難民申請者の約11％²⁵を占める複数回申請者についても、2018年１月の「難民認定制度の更なる運用の見直し」以降は、原則在留資格を認めない運用が行われています。また、難民申請者に対する公的支援として実施されている「難民認定申請者に対する保護措置（保護費）」の年間の受給者数は350人ほどに留まり、申請から支給開始まで平均約92日を要するなど²⁵、支援を必要とする難民申請者に十分対応できているとは言えない状況です。

特定の国からの庇護希望者に限った対応について、国連の人種差別撤廃委員会から日本政府に対して

との指摘が行われていることは、今回のウクライナから逃れた人への支援制度を検討するにあたり、非常に重要な点です。

支援制度の検討にあたっては、難民条約が定める権利を基礎として、安定した在留資格の付与、働く権利の保障、住居や教育へのアクセス、日本語教育などの定住に向けた支援、社会保障や公的扶助、移動の自由といった点が考慮される必要があります。また、難民条約や国際人権条約に基づく送還の停止や、難民申請へのアクセスの保障、非正規の手段での入国・滞在を罰しないことが明確に定められなければなりません。このような省庁横断的な施策の検討の場として、インドシナ難民や第三国定住難民の受け入れに関しては内閣に置かれた「難民対策連絡調整会議」が活用されてきました。また、UNHCRは「難民に関する事項すべてに責任を持つ専門部局の設立²⁷」の検討を求めています。

難民は、難民の定義を満たした段階で難民となるのであり、難民であるが故に難民と認定されます。認定の故に難民となるのではありません²⁸。既存の取り組みやその改善点を踏まえつつ、ウクライナも含め様々な国や地域から日本に逃れて保護を求める人々を分け隔てなく公平に支援する制度が確立されるべきです。

難民が発生する状況は、ウクライナに限らず世界各国で発生しています。ウクライナから逃れた人に対する日本政府の積極的な姿勢が、様々な国や地域から逃れた方々への保護や支援につながることを強く望みます。